Поняття бюджету, його сутність. Статті бюджету. Державний і місцевий бюджет

Бюджет - термін, який може трактуватися дуже широко. Але найчастіше він вживається, коли йдеться про справи державні. Які форми бюджету функціонують зараз в Росії? Наскільки вони схожі на ті, які зустрічаються у світовій практиці?

Що таке бюджет

У широкому розумінні поняття бюджету відображає будь-яке джерело, що містить ресурс у вигляді грошових коштів. Але, як правило, цей термін вживається в контексті, як ми вже сказали, державного фінансування. І в цьому випадку поняття бюджету може відображати не стільки джерело чогось, скільки цілу систему, в рамках якої здійснюється управління грошовими потоками.

Бюджетна сфера часто протиставляється комерційної. Чому? Цей поділ, треба сказати, досить умовне. І бізнес, і бюджетні структури мають справу з фінансовими потоками, доходами, витратами, продажами. Підприємливість деяких посадових осіб (говоримо без жодного підтексту) інший раз дасть фору бізнесменам зі стажем. У чому ж принципова різниця? Головний критерій, який відрізняє бізнес від бюджетних структур, - мета установи господарсько-активних суб`єктів - підприємств, соціальних інститутів, управлінських організацій. У випадку з бізнесом це прибуток на користь власника, який потім зможе розподіляти її на свій розсуд. Захоче - пустить на вирішення соціальних завдань, а якщо ні, то купить яхту або будинок на острові в Середземному морі.

Якщо говорити про бюджетні структурах, то метою їх установи є виключно соціальні завдання, а також ті, що пов`язані з підтриманням як такого державного суверенітету, виконанням суспільного договору, укладеного між владою і громадянами. Держава, заробляючи (продаючи нафту, стягуючи податки і т. Д.), Робить це з тим, щоб направити виручку на виплату зарплат вчителям, лікарям, силовикам, військовим.

Таким чином, фінансовий бюджет держави - це ресурс, на базі якого воно, власне кажучи, функціонує. Яким чином владою вибудовується система управління грошовими потоками? Зараз ми вивчимо цей аспект.

Основи державної бюджетної політики

У багатьох країнах світу, в тому числі і в Росії, є федеральний бюджет. Він має на увазі фінансову систему, що знаходиться у віданні вищих органів влади - уряду, президента, парламенту. В залежності від структури політичної системи, форми правління бюджети також можуть бути регіональними, муніципальними (як в Росії) або ж мати інші локалізовані варіанти.

На кожному з рівнів бюджету відповідними інститутами влади ведеться робота по вилученню доходів, а також здійснюється управління грошовими потоками в аспекті витрат. Можливо "міжбюджетне" взаємодія. Часто воно виражається у взаємодопомозі між структурами різних рівнів. Наприклад, коли з федерального бюджету спрямовуються субсидії, дотації, субвенції на користь регіональних або муніципальних або ж видаються відповідним чином оформлені позики.

Структура бюджету Росії

Розглянемо те, яким чином влаштований фінансовий бюджет (в тому сенсі, що під цим терміном ми розуміємо сформувалася систему управління грошовими потоками державою) в Росії. Основний законодавчий джерело, регулюючий дану сферу, Бюджетний Кодекс. Відповідно до даного нормативно-правового акту, структура державної фінансової системи вибудувана на чотирьох основних рівнях: федеральному, регіональному, місцевому та локальному (два останніх деякі експерти об`єднують, проте в законі вони вказуються окремо).

На першому рівні фінансовими потоками керують, відповідно, федеральні органи влади. Вони ж завідують доходами та витратами в межах своїх компетенцій. На другому управління фінансовими потоками здійснюють органи влади суб`єктів РФ - республік, країв, областей. На третьому - муніципалітети (райони, міські поселення). На четвертому - локальні населені пункти (села, села).

Є поняття "консолідований бюджет". Воно може застосовуватися в двох контекстах. Якщо мова йде про сукупний зводі доходів і витрат фінансових систем муніципалітетів, що входять до них локальних населених пунктів і всього регіону, то утворюється регіональний консолідований бюджет. У свою чергу, їх сукупність по всіх суб`єктах федерації, а також обсяг фінансових потоків, керованих вищими органами влади, утворює консолідований бюджет РФ.

У числі політичних інститутів, що виконують ключову сполучну функцію між системами управління фінансами на різних рівнях, - Федеральне Казначейство. Даний орган виконавчої влади як на вищому рівні, так і в ході делегування повноважень в регіони здійснює функцію касового супроводу бюджетних трансферів, забезпечує коректність обчислення процедур, пов`язаних з освоєнням фінансування.

Центр і регіони

Яким чином співвідносяться повноваження бюджетних влади на різних рівнях? Перш ніж вивчати цей аспект в російському контексті, розглянемо, які у світі є моделі, в рамках яких відбувається подібний розподіл. А їх дві. У науковому середовищі їх називають децентралізованою і кооперативної.

Відносно першої - в ній федеральний бюджет відіграє роль переважно "другого плану". Регіональні власті мають досить велику самостійність у формуванні власних систем управління капіталом, збирають основну частину податків (а в ряді випадків мають право встановлювати свої). Федеральний центр активно не втручається в регіональні бюджетні процеси. Поняття державного бюджету в країнах, де практикується децентралізована система (це Японія, США), як правило, асоціюється з програмами оборонного характеру, фінансуванням інфраструктурних проектів національної значущості. За грошове забезпечення локальних соціальних завдань відповідають регіональні та муніципальні структури влади.

Основний недолік цієї системи в тому, що в країнах, де вона застосовується, практично відсутня так званий інститут "бюджетного вирівнювання", при якому тим регіонам і локальним населеним пунктам, що зазнають проблеми з доходами, надається допомога (як правило, з федерального центру).

У кооперативної системі, в свою чергу, присутній помітна централізація. Поняття бюджету в тих країнах, де вона застосовується, як правило, асоціюється з державним капіталом на рівні вищих органів влади. У таких системах, в свою чергу, розвинене "бюджетне вирівнювання". Таким чином, регіональні та локальні структури набагато меншою мірою, ніж при децентралізованій системі, дбають про ефективність збору доходів (більше того, норми, які включає національний закон про бюджет, можуть встановлювати на те суттєві обмеження).

Як розподілити повноваження?

У яких випадках та чи інша держава вибирає децентралізовану модель, а в яких - кооперативну? Перший варіант, як правило, використовується в тих випадках, коли ресурсообеспеченность регіонів країни приблизно однакова або зіставна. Влада може бути впевнена, що податки в розрахунку на душу населення платяться приблизно однакові, доходи громадян - також більш-менш рівні. Кооперативна модель, навпаки, застосовується, якщо різниця в економічному розвитку регіонів помітно виражена. Сучасний етап економічного розвитку Росії більше підходить для застосування саме цієї моделі.

Але в той же час російський закон про бюджет включає положення, які можуть свідчити про досить велику самостійності регіонів щодо політики управління капіталом. Розглянемо цей аспект докладніше.

Самостійність бюджетів в РФ

Самостійність бюджетів різних рівнів в РФ припускає, що локальні органи влади (у регіонах або муніципалітетах) володіють сукупністю деяких прав. І це незважаючи на те, що поняття бюджету в Росії практично завжди асоціюється з вищими органами державної влади. У чому ж виражається самостійність регіонів і муніципалітетів, про яку йде мова?

Насамперед, це право здійснювати управління бюджетом, фінансовими резервами, які є у локальних властей, самостійно. Тобто федеральний центр має обмежений ресурс для втручання в локальні рішення, пов`язані з фінансуванням тих чи інших проектів. Також фінансування бюджету регіонами і муніципалітетами може здійснюватися за рахунок власних джерел. І це в цілому вітається. Ідеальний варіант - коли регіон або місто може обійтися без субсидій і дотацій.

Ще один найважливіший критерій самостійності російських бюджетів - той факт, що приймаються вони на кожному з відповідних рівнів політичної влади окремо. На федеральному цим займаються уряд РФ, Держдума, Совфед, бере участь і президент Росії. У регіонах - свої законодавчі і виконавчі органи, як і в муніципалітетах.

Наступний момент, що відображає самостійність рівнів управління державними грошовими потоками, законодавче закріплення права стягувати певні податки. Також регіони і муніципалітети наділені повноваженнями на свій розсуд визначати дохідні та видаткові статті бюджету. Розглянемо аспект, що стосується тих і інших, трохи докладніше.

Доходи і видатки бюджету

За рахунок чого бюджети на кожному з рівнів витягують доходи? В основному це різного роду податки та збори. Те, які саме буде збирати муніципалітет, регіон або ж федеральна структура влади, визначається законодавцем. Податки і бюджет - сфери, сильно пов`язані між собою. Витрати, в свою чергу, відображають соціальну спрямованість фінансової політики держави, транслюється на рівень регіонів і муніципалітетів (а також необхідність підтримання ключових політичних інститутів). У Росії вони пов`язані з грошовим забезпеченням, головним чином, таких сфер як:

• освіта;
• медицина і соцобеспеченіе;
• оборона;
• робота силових структур;
• функціонування владних інститутів.

Важливий нюанс: пенсійне забезпечення формально відносять до позабюджетної політиці. ПФР і численні НПФ мають власні фінансові резерви.

Структура витрат, яка характерна для російської бюджетної системи, може збігатися з такою в ряді інших країн, але не виключені варіанти, коли відмінностей також буде предостатньо. Все залежить якраз від того, яка система державного управління фінансами практикується - децентралізована або кооперативна. У першому випадку, наприклад, такі сфери, як медицина і освіта, можуть зовсім не залежати від бюджету, вони - приватні.

Справедливий бюджет: російський сценарій

Розглянемо найважливіший, на думку багатьох експертів, аспект державного управління фінансами - те саме "бюджетне вирівнювання". За допомогою яких механізмів воно здійснюється в Росії? На яку допомогу можуть розраховувати регіони, муніципалітети, якщо їх основний бюджет не має достатньої кількості доходів, а витрати залишаються актуальними?

Основні механізми, про які йде мова, будуть такими.

1. Місцеві бюджети отримують певний відсоток (є що визначаються законами нормативи) від тих податків, які повинні направлятися в вищестоящі рівні державного фінансового механізму.
2. Дотації від фондів фінансової підтримки - регіональних, районних.
3. Субсидії, субвенції та дотації від державних фінансових інститутів інших рівнів.

Уявна локальність

Таким чином, поняття місцевого бюджету може бути досить умовним. Нерідкі випадки, коли той чи інший регіон, місто чи невеликий населений пункт в силу об`єктивних чинників соціально-екноміческой чи політичної природи є переважно дотаційним. Грошових коштів місцевого походження в ньому може і не бути зовсім. Але разом з тим відносна самостійність у розподілі бюджетних коштів у локального суб`єкта все ж буде - про те, які права у нього в цьому відношенні є, ми розповіли вище.

Можливий варіант, при якому місцеві бюджети отримують субсидію, що має цільовий характер. Наприклад, це може бути фінансування соціально значущих проектів. У цьому випадку для муніципалітету важливо, насамперед, гарантувати виконання відповідної програми згідно стандартам, прийнятим на федеральному і регіональному рівнях.

Справедливий бюджет: світова практика

Розглянемо тепер механізми, за допомогою яких здійснюється "бюджетне вирівнювання" в інших країнах.

Є варіант, при якому ті чи інші регіони наділяються правом вести господарську діяльність в рамках специфічних економічних режимів, при яких, наприклад, можуть мати місце податкові пільги. Такого роду підтримка практикується в КНР, Австралії, деяких країнах Тихоокеанського Регіону. Другий механізм - це субсидування різниці між очікуваними доходами і реальними (нормативними). Третій можливий сценарій - федеральний центр постачає регіони грошовими потоками, виходячи з розрахункової збирання доходів (на практиці - очікуваної динаміки сплати податків і їх прогнозованої величини).