Протидія корупції в Росії. Національний план протидії корупції

Корупція присутня в більшості економік світу, включаючи найрозвиненіші й організовані країни. У державах, господарська система яких зазнає стадію становлення, такого роду явища часом не просто відчутні, вони прямо впливають на перспективи політичного розвитку. У Росії корупція формує визнану багатьма експертами та громадськими діячами проблему, вирішувати яку, виходячи з масштабів пов`язаних з нею питань, доведеться, ймовірно, державі. Які практичні інструменти російської влади у протидії цьому явищу? Які джерела права лежать в основі діяльності відомств, пов`язаних з цим напрямком роботи системи державного управління?

Актуальність протидії корупції

Протидія корупції необхідно реалізовувати, безумовно, в будь-якій країні світу. Проте особливе значення боротьба з цим явищем має для держав з розвиваються соціально-економічними системами, що знаходяться в стані транзиту, пошуку свого шляху розвитку, до яких, ймовірно, належить і Росія.

Ефективна протидія корупції в нашій країні - одна з обов`язкових умов подальшої модернізації політичної системи, вдосконалення економічної моделі так, щоб кризові тенденції не були настільки відчутні, як це в ряді областей спостерігається сьогодні. Найважливіший критерій - проведення відповідної політики на рівні вищих органів влади, тобто в аспекті вироблення і кваліфікованого виконання законів, що регулюють антикорупційні заходи. Такого роду джерела права в Росії є. Вивчимо їх сутність.

Антикорупційні закони

У числі джерел права, що регулюють питання антикорупційної політики, варто відзначити:

• ФЗ "Про протидію корупції" ;
• Національний план, підписаний Президентом РФ;

Почнемо вивчення їх особливостей з другого джерела, так як його оприлюднення передувало прийняттю першого. Протидія корупції в РФ (згідно з документом) - це необхідність, зумовлена тим, що подібного роду негативні явища заважають російській економіці і суспільству ефективно розвиватися. Вивчимо структуру Національного плану.

Національний план

Документ, про який йде мова, складається з кількох розділів. У першому за рахунком йдеться про необхідність розробки законодавчих заходів, націлених на боротьбу з корупцією. Варто відзначити, прийняття ФЗ, який ми назвали вище, анонсувалося саме в Національному плані. У першому ж розділі документа був дано визначення того, що таке протидія корупції, якого роду заходи повинні здійснюватися в рамках відповідних активностей і ким. Також в цій частині документа були викладені необхідні завдання, що стоять перед державою. Розглянемо цей аспект більш докладно - саме він, як вважають багато експертів, є одним з ключових у загальному спектрі антикорупційних ініціатив влади.

Державна антикорупційна політика

Питання протидії корупції, таким чином, в значній мірі взялося вирішувати російська держава в особі вищих владних інститутів. У Національному плані, який нами зараз розглядається, були викладені такі концептуальні тези, що відображають напрямки роботи в цій галузі. Перелічимо основні:

• вдосконалення структури органів державного управління, оптимізація ввірених щодо кожного полномочій;
• необхідність розробити заходи протидії корупції на рівні формування середовищ, в яких виконують свої трудові та службові обов`язки співробітники державних і муніципальних органів;
• твердження особливого роду стандартів протидії корупції в залежності від конкретної сфери соціальної діяльності;
• гарантія доступності правосуддя, вдосконалення механізмів розгляду спорів у досудовому порядку.

Також ряд експертів вважають найважливішим напрямком державної антикорупційної політики (що зазначено у відповідному розділі Національного плану) вдосконалення ключових законодавчих актів, таких як, наприклад, КК РФ з акцентом на посилення санкцій, пов`язаних з корупційними правопорушеннями.

У пошуках досконалості системи

Наступний елемент структури Національного плану - це розділ номер два. У ньому була викладена суть того, які повинні бути проведені заходи з протидії корупції, що відображають той самий механізм удосконалення структур державного управління. Якого роду активності були відзначені в цьому розділі Національного плану? Головним чином, передбачалася концентрація зусиль у напрямках користування державним і муніципальним майном, стимулювання конкуренції в економіці, вдосконалення механізмів держзакупівель і держконтрактів, розробки внутрішньовідомчих моделей виявлення корупційних явищ.

Юрист повинен бути кваліфікованим

Наступна група заходів, які містить Національний план протидії корупції, викладена в третьому розділі документа і пов`язана з підвищенням професійної підготовки кадрів у сфері юриспруденції, а також проведенням роботи з підвищення правової культури громадян РФ. Таким чином, тут було визначено два напрямки роботи. В рамках першого (що стосується підвищення кваліфікації кадрів) передбачалося, що буде посилено в першу чергу державний контроль за тим, як працюють навчальні заклади, що готують юристів. За другим напрямком роботи було заплановано, що населення РФ отримає можливість поповнювати свої знання в галузі юридичних питань за допомогою спеціалізованих медіа-ресурсів.

Федеральний закон

У 2008 році був прийнятий Федеральний закон про протидію корупції (в рамках практичної реалізації одного з напрямів роботи, викладених у Національному плані). Власне, багато хто з тих тез, що ми виклали вище, отримали відповідний правовий статус на офіційному рівні. Тому ми не будемо сильно заглиблюватися в теорію, а перейдемо до практичних нюансів, що стосуються правозастосовної практики, що відбиває дію розглянутого ФЗ.

Неоднозначність трактувань

Є теза, за яким ФЗ, про який йде мова, містить норми в таких формулюваннях, що практичне їх застосування в ряді випадків може здійснюватися вибірково (а іноді й трактуватися відповідні положення можуть неоднозначно). Тобто правова протидія корупції направлено, як вважають деякі експерти, багато в чому на досягнення деяких резонансних ефектів, які спостерігаються на прикладах гучних справ і показових судових процесів, але системно проблеми вирішуються досить посередньо.

Є й інша група проблем. У деяких випадках органи влади, які беруть участь у правозастосовчій практиці з даного Федеральному Закону, застосовують його норми, з формальної точки зору, вірно, а по факту не зовсім доречно.

Наприклад, відомий випадок, коли кілька великих російських авіакомпаній, найнявши на роботу колишніх співробітників державних органів, забули повідомити про це їхніх попередніх роботодавців, порушивши тим самим норми закону, внаслідок чого були оштрафовані. Сфера протидії корупції, як вважають деякі аналітики, не повинна робити винятків в аспекті фіксування правопорушень і реагування на них. Однак акценти у проведенні відповідних активностей компетентними органами влади повинні розставлятися максимально грамотно. Тобто, наприклад, якщо всі наявні кадрові та організаційні ресурси відомств направити на виявлення некоректно складаються трудових контрактів, реальними, значущими порушеннями займатися буде просто нікому.

Статистика повинна бути коректною

Ще один аспект - статистика. Якщо вона складається на базі прецедентів, подібних тим, що були зафіксовані у випадку з авіакомпаніями - ясна річ, відповідні цифри ніяк не можна буде інтерпретувати як відображають успіхи влади у проведенні антикорупційної політики. Необхідно, щоб статистичні відомості, що відображають результати проведення відповідних заходів, були репрезентативні. І це залежить, вважають аналітики, не тільки від формулювань у законі, а від уміння компетентних відомств грамотно розставляти акценти у своїй діяльності. Хоча, є і протилежна точка зору на цей рахунок. Вона заснована на пріоритеті механізму читання, а не на трактуванні законів. Тобто ті штрафи, що були накладені на авіакомпанії, цілком справедливі (виходячи з прямих норм, зазначених у джерелах права). Всі питання, таким чином, повинні бути до законодавця.

Зобов`язання бізнесу

Цікавий той факт, що викладений на рівні федерального законодавства план заходів щодо протидії корупції зобов`язує брати участь у практичному вдосконаленні соціальної та економічної середовищ в аспекті боротьби з даним негативним явищем не тільки державні, а й інші інститути, які не мають прямого відношення до системи влади. Насамперед, це бізнес. Компанії, згідно з рядом положень у джерелах права, зобов`язані розробляти і реалізовувати превентивні заходи, пов`язані з протидією корупції. Які, наприклад? Як варіант - підприємство може розробити внутрішнє положення про протидію корупції, розробити кодекс етики, що відображає спілкування співробітників з органами державної влади.

Разом з тим, як відзначають деякі юристи, відповідальність за невиконання припису, про який йде мова, чітко не визначена в джерелах права. Це, до речі, ще один приклад недостатньої, на думку ряду експертів, опрацьованості законодавства. Дійсно, якщо підприємство, скажімо, не стало організовувати у своїй структурі відділ протидії корупції або, скажімо, відмовилося від розробки кодексу етики - ніяке відомство, виходячи з норм закону, не має права зобов`язати компанію зробити необхідні дії. Але, так чи інакше, виконувати їх фірма зобов`язана. Вона може робити це, наприклад, використовуючи розроблені рекомендації з протидії корупції, що являють собою перелік ключових принципів, яким має сенс дотримуватися бізнесам, бажаючим боротися з негативним явищем, про який йде мова. Але, як ми вже сказали вище, підприємства має право розробляти власні локальні норми відповідного призначення - створити, наприклад, положення, або наказ про протидію корупції.

Що можна дарувати?

Перейдемо до дослідження практики застосування конкретних положень ФЗ "Про протидію корупції". Найцікавіші приписи містяться в 17-й статті закону. Там сказано, що чиновник не має права отримувати винагороди за виконання своїх функцій, висловлені в грошовому вигляді, подарунках та інших преференціях. Якщо ж громадянин або підприємець все-таки презентували держслужбовцю якусь цінність - її він зобов`язується передати, оформивши за відповідним актом, у федеральну власність. Але є й виключення: якщо вартість подарунка - менше 3 тис. Руб.

Що буде, якщо чиновник прийме цінність, вартість якої свідомо (з високою ймовірністю) перевищує встановлену суму? У цьому випадку це може бути кваліфіковано як отримання посадовою особою хабара (І передача її, відповідно, фізичною особою або організацією). Підсумок - швидше за все, стосовно порушників буде виписаний значний штраф.

Антикорупційна політика: зарубіжний досвід

Як організована антикорупційна політика в інших країнах? Деякі експерти рекомендують звернути увагу на Гонконг. Працююча в цьому країні Комісія з протидії корупції, як вважають багато аналітиків, є одним з найефективніших у світі органів свого профілю. Дане відомство розробило ряд тез і рекомендацій, що стосуються проведення дієвих заходів у напрямі боротьби з корупційними явищами. Застосовні вони, вважають експерти, не тільки в окремо взятій країні світу, а практично в будь-якому сучасній державі. Що ж пропонують фахівці з протидії корупції з Гонконгу? Буквально наступне:

• органи, відповідальні за антикорупційну політику, повинні бути незалежні від виконавчої влади, виключаючи вища посадова особа держави-у випадку з Росією, це президент - тільки йому відповідні відомства мають бути подотчетни;
• в напрямку кадрової політики у сфері державної служби повинен дотримуватися принцип відбору найбільш гідних кандидатів і утримання кращих фахівців;
• органи, що відповідають за боротьбу з корупцією, повинні володіти великими повноваженнями з метою розкриття можливих правонарушеній;
• в країні повинна функціонувати система суворого суспільного нагляду над роботою відомства, відповідального за відповідний напрям роботи;
• діяльність антикорупційних органів повинна бути співмірна можливостям бюджету країни.

Наскільки російський Національний план протидії корупції схожий з відповідними рекомендаціями з Гонконгу? Однозначну тренд, що відображає думки, що переважають в експертному співтоваристві, виявити складно. Але якщо вивчити окремі положення ФЗ, так само як і Національного плану, то якусь схожість критеріїв, що викладаються в російських джерелах права і формулювань, що ми навели вище, все ж можна зафіксувати. Наприклад, тези, що стосуються кадрів, дуже близькі і в російському і гонконгському варіанті.

Громадський фактор

Від чого може залежати практична успішність проведення державної антикорупційної політики? Експерти вважають, що це багато в чому визначається від уміння влади вибудовувати діалог із суспільством в цілому або в окремих його середовищах. Часто буває, що поява нових законодавчих норм, спрямованих на протидію корупції, супроводжується появою зайвої бюрократії у відомствах, іноді - в сферах, де подібного роду явища і зовсім небажані. Наприклад, у галузі освіти. Протидія корупції в школі чи дитячому садку, це явища, як вважають експерти, які не завжди доречно ставити в один ряд з політикою превентивних заходів щодо органів влади, пов`язаних, наприклад, з бюджетно-розпорядчими завданнями.

Яким повинен бути спеціалізований орган?

Незважаючи на те що в Росії протидія корупції - процес, регульований на рівні федерального законодавства, в нашій країні досі немає окремого органу (як у гонконгському сценарії), який би самостійно відповідав за реалізацію відповідного напряму державної політики. Є Управління з протидії корупції при Президентові РФ, але статусу окремого органу влади воно не має. У середовищі експертів є теза про те, що таке відомство було б доцільно створити.

При цьому, як вважають аналітики, законодавцю слід особливо зважено підходити до питання про наділення подібного органу влади повноваженнями. Тобто, наприклад, наділяючи його функціями "поліцейського" характеру (проведення арештів і т.д.) влада може з певною ймовірністю спровокувати розбіжності між діяльністю співробітників цього відомства і вже існуючими силовими структурами, вважають експерти.

Важливо, вважають аналітики, все ж акцентувати увагу на попереджувальних, а не реакційних діях. Тісно перетинаються такі явища, як економічна безпека та протидія корупції. Тобто йдеться про те, щоб на практиці здійснювалося не тільки забезпечення пунктах нормам закону, але також і дотримувалися інтереси бізнес-структур, які відіграють найважливішу роль у будівництві господарської системи держави. Згадаймо випадок з авіакомпаніями - здавалося б, повноваження по найму співробітників цілком покладаються на внутрішні структури корпорацій. Проте в законі передбачена норма, яка дозволяє державі на легальних засадах, нехай і в обмеженому режимі (за допомогою штрафів), але все ж втручатися у справи приватної компанії.

У роботі єдиного антикорупційного органу, який, можливо, належить створювати російському законодавцеві, важливий аспект громадського контролю. Вище ми відзначили, що при недостатньо збалансованому підході до складання регулюючих норм і неясних критеріях в аспекті правозастосовчої практики можуть виникати складнощі, коли, наприклад, протидія корупції в школі або навіть дитячому садку (з точки зору норм закону) здійснюється згідно з процедурами, схожим з тими , що реалізуються в рамках активностей у сфері взаємодії влади та бізнесу. Ймовірно, вважають аналітики, потрібна буде більш детальне опрацювання регулюючих норм, хоча б з тієї причини, що працівники освіти, як правило, це не держслужбовці і не чиновники. Протидія корупції в ДНЗ, школах - сфера, як вважають юристи, що вимагає видання принципово інших джерел права. І це також одне із завдань, що стоять перед російською владою.